LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL DE BOLIVIA
DOI:
https://doi.org/10.25245/rdspp.v10i2.1333Resumo
El presente trabajo pretende exponer los alcances del control de constitucionalidad en Bolivia, sus presupuestos de procedencia, y los ámbitos en que se desarrolla; asimismo, y en atención a la delimitación temática, nos interesará desarrollar con mayor amplitud, la naturaleza jurídica de la Acción de Inconstitucionalidad, su configuración normativa en la Constitución Política del Estado, y su intenso desarrollo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional.
A partir de ello, surge la siguiente hipótesis de investigación: Existe la necesidad de que los jueces constitucionales en Bolivia, al momento de conocer casos de inconstitucionalidad (abstracta, concreta o por omisión normativa) de disposiciones legales, consulten previamente los precedentes establecidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional para que dichos casos de presunta inconstitucionalidad, sean resueltos de forma pertinente conforme a las líneas jurisprudenciales vigentes.
Respecto a los objetivos de la presente investigación, se pueden señalar básicamente los siguientes: a) Desarrollar los fundamentos jurisprudenciales del modelo de control predominantemente concentrado y plural de constitucionalidad en Bolivia; b) Demostrar la importancia de consultar las principales líneas jurisprudenciales establecidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, para cualificar la labor jurisdiccional de los operadores de justicia y jueces constitucionales en la resolución de casos de presunta inconstitucionalidad.
Referências
* El presente trabajo fue expuesto inicialmente en el Ciclo de Conversatorios Virtuales auspiciado por la “Revista Gaceta Derecho”, realizado en fecha 4 de mayo de 2020, con alcance a nivel nacional. De igual manera, fue presentado en el Simposio Virtual de Derecho Internacional “Ejercicio del Derecho en tiempos de Emergencia Sanitaria”, organizado por la Academia de Ciencias Jurídicas de Bolivia y la Carrera de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Técnica de Oruro, realizado los días 19 y 20 de junio de 2020. Asimismo, fue presentado como ponencia en el II Seminario Nacional de Actualización en Derecho Constitucional, organizado por el Centro Internacional para la Formación Superior - CIFS, realizado los días 24 y 25 de julio de 2020, transmitido en vivo (vía Zoom); y así también en el Primer Congreso Internacional de Derecho Contemporáneo, fomentado por el Grupo “Aprendiendo Derecho”, en homenaje a Guayaquil (Ecuador) en sus 485 años de fundación. Finalmente, ha sido remitido al V Congreso Argentino de Justicia Constitucional, evento organizado por la Asociación Argentina de Justicia Constitucional, que se realizó en el Centro Provincial de Convenciones de la ciudad de Paraná, Provincia de Entre Ríos, República Argentina. Una versión preliminar de este trabajo, puede consultarse en la memoria del evento (Tercera Parte: Poder Judicial), disponible para lectura en el siguiente enlace: https://bit.ly/3cdeoBx
** Abogado Especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales (UMSA). Miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales; del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional – Sección Nacional (Bolivia), del Instituto Latinoamericano de Investigación y Capacitación Jurídica (LATIN IURIS – Bolivia), y de la Asociación Euroamericana de Derechos Fundamentales (ASDEFUN – Bolivia). Miembro Honorario del Consejo Académico de la Sociedad Filosofía y Estado Constitucional APEX IURIS (Perú); Director adjunto del Centro Iberoamericano de Investigaciones Jurídicas y Sociales CIIJUS (México) – Capitulo Bolivia; Miembro adjunto de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional AAJC (Argentina), de la Asociación Juristas de Iberoamérica (ASJURIB); y Secretario Académico de la Asociación Boliviana de Derecho Procesal Constitucional. Docente invitado a nivel pregrado y posgrado en varias Universidades bolivianas. Autor de distintos libros sobre Derecho Constitucional, Derecho Procesal Constitucional y Derechos Humanos. E-mail: alanvargas4784@gmail.com
Este acápite, se encuentra desarrollado en el libro de mi autoría: La Justicia Constitucional en el Estado Plurinacional. Bases del modelo de control concentrado y plural de constitucionalidad en Bolivia; editado con el apoyo de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales (ABEC), y publicado en Cochabamba, Bolivia: Editorial Kipus, 2017.
El Tribunal Constitucional de Bolivia, se constituye en el defensor de la Constitución y del régimen democrático, y se encarga de la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas; por ello es el máximo guardián y último intérprete de la Constitución, así se infiere de las normas previstas por la Ley Fundamental. “Es el máximo guardián de la Constitución, porque el constituyente le ha encomendado la labor de resguardar la supremacía de la Constitución frente al ordenamiento jurídico ordinario, desarrollando el control especializado y concentrado de la constitucionalidad de las disposiciones legales, emitiendo sentencias con efecto general o erga omnes, anulando la disposición legal incompatible con la Constitución y expulsándola del ordenamiento jurídico del Estado. Dada la naturaleza jurídica de la función que desempeña, es el supremo intérprete de la Constitución, lo cual no significa que el resto de los órganos del poder público en general, los jueces y tribunales en particular, estén impedidos de realizar la interpretación de la Constitución para resolver el caso concreto sometido a su conocimiento; lo que sucede es que, si bien todas las autoridades y funcionarios públicos interpretan la Constitución, quien cierra el proceso realizando una interpretación que vincula a todos los órganos del poder público, autoridades y particulares es el Tribunal Constitucional, por ello se convierte en el último intérprete de la Constitución. (…)”. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. El Tribunal Constitucional defensor de la Constitución. Reflexiones sobre la necesidad de su consolidación y fortalecimiento institucional. Sucre, Bolivia: GTZ – PADEP, Unión Europea, AECI, 2007. Págs. 58-59.
Cabe recordar que, según señalaba Hans Kelsen: “No es pues el Parlamento mismo con quien se puede contar para realizar su subordinación a la Constitución. Es un órgano diferente a él, independiente de él y, por consiguiente, también de cualquier otra autoridad estatal, al que es necesario encargar la anulación de los actos inconstitucionales –esto es, a una jurisdicción o tribunal constitucional–.”. Cfr. KELSEN, Hans. La Garantía Jurisdiccional de la Constitución. La Justicia Constitucional. Traducción: Rolando Tamayo Salmorán. Cochabamba, Bolivia: Grupo Editorial Kipus, 2006.
Esta línea jurisprudencial acerca de los alcances del control normativo de constitucionalidad en Bolivia, tiene su base en lo expuesto con bastante anterioridad por el entonces Magistrado suplente del Tribunal Constitucional, Dr. José Antonio Rivera, en su obra fundamental. Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Jurisdicción Constitucional. Procedimientos Constitucionales en Bolivia. Cochabamba, Bolivia: Grupo Editorial Kipus, 2001. Págs. 160-161.
En este punto, es necesario resaltar que conforme determinó la parte final del razonamiento jurisprudencial anotado, “en la tramitación de un recurso directo de inconstitucionalidad, este Tribunal Constitucional está obligado a determinar si la norma sometida a juicio de constitucionalidad se mantiene como derecho positivo o no, de lo que se infiere que necesariamente el control de constitucionalidad debe ejercerse sobre normas vigentes, no así sobre normas que perdieron vigencia por haber sido abrogadas, derogadas o porque su vigencia era temporal; así ha sido establecido en aquellos casos en los cuales se sometió a control de constitucionalidad normas derogadas en forma expresa o tácita, así como de disposiciones con vigencia temporal, como en el caso de la SC 0031/2004, de 7 de abril, en la que se expresó la citada doctrina: “(...) el control normativo de constitucionalidad, por la vía del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, se desarrolla sobre una disposición legal vigente, no así sobre una que se encuentra derogada o abrogada, ya que en este último caso se produce la extinción de derecho de la disposición legal, la que deja de tener vida en el ordenamiento jurídico del Estado”. En el mismo sentido se pronunció la SC 0084/2005, de 28 de octubre”. (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0023/2006, de 18 de abril). Sin embargo, mediante Autos Constitucionales Nº0052/2012-CA, de 22 de febrero; Nº0220/2012-CA, de 30 de marzo; y Nº0482/2012-CA de 27 de abril, a tiempo de explicar los alcances del control de constitucionalidad correctivo o posterior, se ha establecido de manera reiterada, que: “éste se lo efectúa con posterioridad a la sanción o promulgación de la disposición legal, con el objeto de determinar si una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial es compatible o incompatible con la Constitución Política del Estado, por lo tanto, su objetivo es salvaguardar su primacía efectuando el saneamiento o depuración de las normas impugnadas que se aparten de lo establecido por la Constitución. Asimismo, se establece que el control normativo de constitucionalidad correctivo o posterior se ejerce sobre las normas vigentes que tengan vida y por lo mismo formen parte del ordenamiento jurídico; sin embargo, excepcionalmente el juicio de constitucionalidad normativo procede contra normas que han sido abrogadas o derogadas y por lo cual no se encuentran vigentes; empero, la condición es que las mismas, todavía producen efectos jurídicos dada su ultra actividad”. En resumen, la doctrina y jurisprudencia establecida por el anterior como por el actual Tribunal Constitucional Plurinacional, ha señalado que el control normativo de constitucionalidad por vía de acción de inconstitucionalidad abstracta, debe efectuarse sobre disposiciones legales vigentes y no así respecto a las que han sido derogadas o abrogadas; por cuanto, en esos casos se produce la extinción de derecho por sustracción de materia, así la SCP 0532/2012 de 9 de julio, señaló: “(…) En síntesis, conforme al entendimiento establecido por las Sentencias y Autos Constitucionales señaladas precedentemente, corresponde referir que la condición para impugnar normas consideradas inconstitucionales, es que las mismas se encuentren vigentes y no hayan sido derogadas o abrogadas, pues si es la finalidad de esta acción, depurar del ordenamiento jurídico las normas consideradas inconstitucionales, no tendría sentido pronunciarse sobre una norma que ya no forma parte del ordenamiento jurídico, porque precisamente ha sido ya sea derogada o abrogada. Por otro lado, también el Tribunal Constitucional ha establecido, que cuando se ha producido la sustracción de materia, cuando ha desaparecido una disposición legal que ha sido objeto de reglamentación por una norma que ha sido objetada su constitucionalidad, por lo mismo esta norma han dejado de tener efecto y vigencia, por lo que no puede ser sometido a control de constitucionalidad, así se ha pronunciado la SC 0047/2005 de 18 de julio (…)” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°1850/2013, de 29 de octubre).
Esto implica que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe: verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Constitución Política del Estado; realizar un juicio relacional entre la norma legal impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la disposición legal sometida a control con la finalidad de mantenerla o retirarla del ordenamiento jurídico (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°0614/2014, de 25 de marzo, que declaró la CONSTITUCIONALIDAD y a su vez la INCONSTITUCIONALIDAD de varios artículos de la Ley Nº315 de Seguro Privado de Vida e Invalidez Permanente por Accidentes, Enfermedades en General u otras Causas, para las Trabajadoras y los Trabajadores de la Prensa de Bolivia “Hermanos Peñasco Layme”de 10 de diciembre de 2012. Esta línea jurisprudencial también ha sido reiterada en la Sentencia Constitucional Plurinacional N°0025/2017, de 21 de julio, que declaró la INCONSTITUCIONALIDAD del art. 129.II del CNNA; al ser incompatible y contradictorio con los arts. 13.I; 58; 60; 61 y 410.II de la CPE; 3 y 32 de la CDN; 1, 2 y 7 del Convenio 138 de OIT; así como la INCONSTITUCIONALIDAD por conexidad, en previsión del art. 78.II.5 del CPCo, de los arts. 130.III; 131.I, III y IV; 133.III y IV; y, 138.I del CNNA, en cuanto a la edad de diez años, consignada en dichos preceptos legales, sobre el trabajo infantil; siendo los mismos incompatibles igualmente con las precitadas disposiciones constitucionales e internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, al no respetar la edad mínima especificada por Bolivia, en virtud a la ratificación del Convenio 138 de la OIT).
“El control preventivo de constitucionalidad, tiene la finalidad de activar los roles de control de la eficacia del bloque de constitucionalidad y de derechos fundamentales de manera previa a la vigencia de cualquier norma de carácter general, en base a esta teleología, el art. 202.7 disciplina las consultas de la Presidenta o Presidente de la República, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, atribución que se encuentra enmarcada en el ámbito del control preventivo de constitucionalidad. De la misma forma, el control previo de constitucionalidad de tratados internacionales, de acuerdo a la atribución inserta en el art. 202.9 de la CPE, se encuentra también dentro de este ámbito de control de constitucionalidad, roles que serán conocidos y resueltos por el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia cuya decisión será obligatoria. Asimismo, en el marco del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, la atribución disciplinada por el art. 202.8 de la CPE, referente a las consultas de las autoridades indígenas originario campesinas sobre la aplicación de sus normas jurídicas aplicadas a un caso concreto, que de acuerdo al art. 32 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) serán conocidas por la Sala Especializada del Tribunal Constitucional Plurinacional, se enmarca en el ámbito del control preventivo de constitucionalidad. (…) El control normativo posterior de constitucionalidad, que se activa a través de las acciones de inconstitucionalidad con carácter abstracto y concreto, así como mediante el recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones creados, modificados o suprimidos en contravención a lo dispuesto en la Constitución, atribución reconocida por el art. 202.4 de la CPE, tiene la finalidad de verificar que toda norma de carácter general, sea coherente y responda en su contenido al bloque de constitucionalidad imperante en el Estado Plurinacional de Bolivia, por lo que en caso de verificar una vulneración a este, una vez activado el control normativo de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional, declarará la inconstitucionalidad total o parcial de la norma, decisión que tendrá efectos abrogatorios o derogatorios de acuerdo al caso” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0923/2013, de 20 de junio).
La jurisprudencia constitucional ha señalado que en el ámbito del control normativo de constitucionalidad, éste puede ser previo (también denominado preventivo o a priori) y posterior (correctivo o a posteriori). “El primero, se realiza antes de la aprobación de la ley, a instancia de las autoridades que tienen legitimación, con el objeto que el Órgano que ejerce el control de constitucionalidad, contraste el texto del proyecto de ley con la Constitución Política del Estado, a efectos de establecer que sus preceptos no sean contrarios al sistema de normas, principios y valores contenidos en la Norma Suprema (En el mismo sentido, la SCP 0002/2013 de 19 de abril). (…) Conviene destacar que el control previo de constitucionalidad también es un mecanismo para el ejercicio de los controles inter Órganos de Poder (del Órgano Legislativo hacia el Ejecutivo y viceversa); es decir, viabiliza el control de pesos y contrapesos no sólo entre los Órganos de Poder; sino también constituye un mecanismo de freno y contrapeso jurisdiccional, en la medida en que el Órgano competente (el Tribunal Constitucional Plurinacional), verifica la compatibilidad de las leyes aprobadas, aún no sancionadas ni promulgadas, con las normas de la Constitución Política del Estado. Bajo tales parámetros, conviene aclarar y precisar que la atribución conferida al Tribunal Constitucional Plurinacional, a efectos de realizar el control previo de constitucionalidad, conlleva una labor objetiva sobre los preceptos del proyecto de la ley en consulta y los juicios de constitucionalidad requeridos para determinar su compatibilidad o incompatibilidad con el sistema de valores, principios y normas de la Ley Fundamental, correspondiendo limitar su actuación a dicha tarea, sin desnaturalizar su finalidad y objeto: “…confrontar el texto de dicho Proyecto con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional” (art. 111 del CPCo)”. (Cfr. Declaración Constitucional Plurinacional Nº 0001/2020, de 15 de enero, que declaró la CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 1 y 4 del proyecto de Ley Excepcional de Prórroga del Mandato Constitucional de Autoridades Electas, de los Órganos del Poder Público del nivel central (Órganos Ejecutivo y Legislativo) y de las autoridades electas de los Órganos Ejecutivo y Legislativo de los Gobiernos Autónomos del nivel subnacional).
“El control de constitucionalidad correctivo o a posteriori, denominado en nuestra legislación -Ley del Tribunal Constitucional- como recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, ahora acción de inconstitucionalidad abstracta, se hace efectivo con posterioridad a la emisión de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona, con la finalidad de retirarla del ordenamiento jurídico previa verificación de su incompatibilidad con el texto constitucional -principios, valores, derechos y garantías y normas orgánicas-; y un elemento que distingue a este control, es su no relación a la resolución a un caso concreto. (…) A través de este recurso se somete a control de constitucionalidad toda disposición legal de carácter normativo y general que con posterioridad a su emisión resulte contraria a la Constitución Política del Estado, en función a una interpretación de la disposición legal, desde y conforme la Norma Fundamental, labor encomendada, ahora, al Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme la atribución contenida en el art. 202.1 de la CPE. Lo que significa, que frente a distintas interpretaciones que pudieran suscitarse de una disposición legal –ley, decreto ley o cualquier género de resolución-, este Tribunal, deberá aplicar el principio de conservación de la norma; es decir, adoptar aquella interpretación que concuerde con la Constitución Política del Estado -art. 4 de la LTC-, que implica la modulación del contenido de la sentencia y sus efectos a través de la emisión de sentencias exhortativas, interpretativas, aditivas o integradoras. Finalmente, la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es competente para emitir la ley, si se imprimió el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley, sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0336/2012, de 18 de junio).
De acuerdo al Código Procesal Constitucional (Artículos 133 al 138), este recurso tiene por objeto garantizar que toda disposición legal que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución de cualquier clase o naturaleza, se establezca de acuerdo con la Constitución Política del Estado. Asimismo, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0677/2012, de 2 de agosto (Sala Plena), desarrolla entre sus fundamentos jurídicos: 1) Naturaleza jurídica y alcances del recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales; 2) De la legitimación activa y pasiva; 3) De los requisitos del recurso, de su contenido y forma; 4) De la procedencia del recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales.
Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0300/2012, de 18 de junio (Sala Plena). Esta sentencia, también estableció entre sus fundamentos jurídicos, lo siguiente: “Desde el procedimiento legislativo, la consulta previa a los pueblos indígenas debe ser observado, dado que esa omisión afecta el contenido de la norma, produciendo una inconstitucionalidad; sin embargo, cuando una norma se promulgó sin cumplir con dicho requisito, pero a su vez el legislador ordinario emite otra norma con el objeto de someter a consulta la primera, en los hechos, se está determinando que la validez de la primera se encuentra supeditada a la consulta que el legislador ordinario ha determinado con objeto de someter a consulta la primera”.
Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°1050/2013, de 28 de junio.
Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°0024/2018, de 27 de junio.
En este sentido, y respecto a la delimitación de la contrastación de normas que efectúa el Tribunal Constitucional Plurinacional, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 1714/2012, de 1 de octubre, estableció que en el ámbito del control normativo de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional se encuentra facultado para realizar el examen de constitucionalidad, no sólo de las normas legales denunciadas de inconstitucionales por el accionante, sino también de aquellas normas conexas con la norma o normas objeto de control de constitucionalidad. Esta facultad se encontraba prevista en el art. 108 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (actualmente derogado), que señalaba: “El Tribunal Constitucional Plurinacional podrá conocer de forma conexa normas contrarias a la Constitución Política del Estado, directamente vinculadas con la norma objeto de control de constitucionalidad”. Similar facultad se encuentra conferida en el art. 78 del Código Procesal Constitucional (CPCo), cuando establece que la sentencia podrá declarar. “II.2 La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada, que deberán ser referidos en forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal”. Asimismo, el art. 77 del mismo Código establece que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional fundará la sentencia de inconstitucionalidad en la vulneración de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en la acción interpuesta”. Esta facultad conferida al máximo intérprete constitucional ya se encontraba prevista en el art. 58.IV de la Ley del Tribunal Constitucional, señalando: “La sentencia podrá declarar la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal”.
Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0923/2013, de 20 de junio (Sala Plena).
Cabe tener presente que la Constitución, al ser una ley de características muy peculiares, requiere además de los métodos de la interpretación utilizados para la interpretación de la legalidad ordinaria, la utilización de principios propios de la interpretación constitucional, entre ellos: “el principio de unidad de la Constitución, que parte de la idea de que la Constitución es una unidad, y por tanto, no puede ser parcelada en la labor interpretativa en partes aisladas; el principio de concordancia práctica, que exige que los bienes jurídicos protegidos implicados en la interpretación deben ser compatibilizados, y en caso de que no sea posible encontrar una solución por esta vía, se debe recurrir a la ponderación de los bienes jurídicos en juego; el principio de eficacia integradora, que enseña que si la norma promueve la formación y mantenimiento de una determinada unidad política, la interpretación debe dirigirse a potenciar las soluciones que refuercen dicha unidad, tomando en cuenta la realización de los fines del Estado y la conservación del sistema; y finalmente, el principio de eficacia o efectividad, que obliga al intérprete a optimizar y maximizar las normas constitucionales, sin distorsionar su contenido, actualizándolas ante los cambios del mundo externo. Este principio es utilizado frecuentemente en la interpretación de los derechos fundamentales, conocido con el nombre de principio de favorabilidad o in dubio pro libertate. Consiguientemente, de lo expresado nace la necesidad de que el contraste o test de compatibilidad no se reduzca sólo a preceptos aislados, sino a la interpretación de la Constitución como unidad, como conjunto; por tanto, tal análisis debe extenderse, según el caso, al artículo del que forma parte el párrafo o inciso en estudio; al capítulo o título con el que se vincula; en síntesis, con la Constitución; o lo que es lo mismo, con sus normas, principios y valores; así como el sistema internacional de protección de los derechos humanos, dada la prevalencia de estos, en el orden interno. (…)” DURÁN RIBERA, Willman R. La Constitución vigente y sus Leyes de desarrollo ¿Guardan compatibilidad con la idea Estado de Derecho? En: Revista Boliviana de Derecho. Número 11. Santa Cruz, Bolivia: Editorial El País, Enero de 2011. Págs. 6-23. Disponible en: http://bit.ly/1f9163W
“Es una acción constitucional que se articula al sistema de control correctivo o a posteriori de las disposiciones legales, pues a través de ella se busca la verificación de la compatibilidad de la disposición legal impugnada con los valores, principios, derechos fundamentales, y las normas orgánicas previstas por la Constitución, de manera que si se establece su incompatibilidad, se la retire del ordenamiento jurídico. Significa que el órgano de control de constitucionalidad corrige el acto legislativo inconstitucional, con posterioridad a la promulgación de la disposición legal respectiva, depurando de esa forma el ordenamiento jurídico del Estado”. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales en Bolivia. Tercera Edición Actualizada con la Constitución y la Ley Nº27. Cochabamba, Bolivia: Grupo Editorial Kipus, 2011. Pág. 233.
En relación a este inciso, la SCP 0253/2013 de 8 de marzo, rescatando el entendimiento jurisprudencial establecido en la SCP 0646/2012 de 23 de julio, previa distinción entre proceso y procedimiento, concluyó afirmando: “…considerando el nuevo contexto constitucional cuando se hace referencia a la acción de inconstitucionalidad concreta, corresponde interpretar el término proceso en su vertiente más amplia que abarca y conglomera a procesos y procedimientos judiciales y administrativos, ello en razón a que: 1) Si bien el incidente de inconstitucionalidad proviene de una situación particular, el interés de sanear el ordenamiento jurídico de normas inconstitucionales trasciende el interés particular y alcanza al colectivo -orden público constitucional-; y, 2) Un entendimiento reducido del término proceso en el marco de la acción de inconstitucionalidad concreta, no resultaría acorde con el derecho de acceso a la justicia y el principio pro actione”. En ese sentido y con relación a que la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta está condicionada a que la norma objeto de control deba ser aquella a aplicarse en la resolución final del proceso judicial o administrativo, la citada Sentencia Constitucional Plurinacional, realizando una interpretación compatible con las normas de la Constitución Política del Estado, sostuvo, que: “…una norma procesal puede condicionar e incluso determinar la decisión de fondo, la garantía del debido proceso incluye el derecho a ser juzgado con normas constitucionales y que la supremacía constitucional no sólo alcanza a normas de carácter sustantivo sino a las de carácter adjetivo, por lo que, corresponde corregir dicho entendimiento en sentido de que la resolución del proceso judicial o administrativo impugnada referida en la normativa que desarrolla el art. 132 de la CPE, no es necesariamente la que resuelve la decisión final sino también la que es utilizada para resolver incidentes o excepciones”.(Esta línea jurisprudencial fue reiterada en la SCP 1250/2012, de 20 de septiembre, que declaró la INCONSTITUCIONALIDAD del artículo 162 (Desacato) del Código Penal; y posteriormente, también fue seguida por la SCP 1911/2013 de 29 de octubre).
De la norma precedente, se deduce que la Acción de Inconstitucionalidad puede ser de carácter abstracto o de carácter concreto; la primera de ellas sin mayores requisitos previos; mientras que para el caso de la acción concreta, se exige su vinculación a un proceso judicial o administrativo, lo que impone una carga procesal adicional al interesado en activar esta garantía jurisdiccional constitucional. La jurisprudencia ha precisado que la acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, encuentra una naturaleza similar al extinto recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad previsto por la Ley del Tribunal Constitucional (ahora abrogada), y “Tal identidad se puede resumir en lo expuesto por la SC 0056/2002 de 8 de julio, que al explicar el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, lo reconoció como una vía concreta para el ejercicio del control de constitucionalidad, al exponer que: “…el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad como una vía de control concreto de constitucionalidad…”. Ahora bien, el recuso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, debía su naturaleza indirecta, a que sólo podía ser activado durante el desarrollo de un proceso judicial o administrativo, para demandar la inconstitucionalidad de una norma que necesariamente tenía que ser utilizada en el procedimiento judicial o administrativo en el que se impulsó el recurso; tramitándose el mismo de modo accesorio a ese procedimiento principal, de ahí su naturaleza incidental. Conforme a ello, la acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, tampoco puede activarse de modo independiente, pues sólo puede ser iniciada en un proceso judicial o administrativo; y de igual manera, también precisa que la norma cuestionada de inconstitucionalidad deba ser aplicada necesariamente en el proceso judicial o administrativo en el que se propuso, y por último, su trámite también es accesorio al principal, por lo que comparte todas las características del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°0555/2013, de 15 de mayo). Asimismo, acerca de la naturaleza jurídica y alcances de la Acción de Inconstitucionalidad Concreta, es de utilidad consultar la SCPN°0005/2017, de 9 de marzo, que declaró la INCONSTITUCIONALIDAD del artículo 234.6 del Código de Procedimiento Penal (relativo al Peligro de Fuga), por vulnerar el derecho a la presunción de inocencia establecido en el artículo 116.I de la CPE.
“Esta vía de control concreto de constitucionalidad está abierta a todos los jueces y tribunales que integran el Órgano Judicial, así como a aquellas autoridades administrativas que sustancian los procesos administrativos, para que puedan plantear la acción cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal o de algunas de sus normas, de cuya validez dependa la adopción de su decisión, con independencia de que lleguen a adoptar la decisión respectiva de promover la acción directamente o a petición de las partes”. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Obra Citada. Pág. 251.
Estos fundamentos, fueron desarrollados en la Sentencia Constitucional Plurinacional N°0206/2014, de 5 de febrero, que declaró la INCONSTITUCIONALIDAD del artículo 56 (Trabajo de mujeres, menores de edad y enfermos) del Código Penal; el primer párrafo del artículo 245 (Atenuación por causa de honor) del Código Penal y de la frase “por causa de honor” del epígrafe de dicho artículo; de la frase “…para encubrir su fragilidad o deshonra…” del artículo 258 (Infanticidio) del Código Penal, y de las frases “…siempre que la acción penal hubiere sido iniciada…” del primer párrafo y “…y autorización judicial en su caso”, del párrafo tercero del artículo 266 (Aborto impune) del Código Penal y manteniendo incólume en lo demás el citado artículo, conforme el procedimiento de denuncia establecido en el Fundamento Jurídico III.8.8 del fallo; asimismo, declaró la CONSTITUCIONALIDAD de los artículos 58 (Detención domiciliaria), 250 (Abandono de mujer embarazada) y 269 (Práctica habitual del aborto) del Código Penal, sujetos a una interpretación plural en los marcos previstos en el mismo fallo; y la CONSTITUCIONALIDAD del artículo 263 (Aborto) del Código Penal, en los términos expuestos en el Fundamento Jurídico III.8.7 de la Resolución; además de declarar la IMPROCEDENCIA de la acción de inconstitucionalidad respecto a los artículos 254, 264, 265, 315 y 317 del Código Penal. Por otro lado, dispuso además lo siguiente: “5º EXHORTAR a la Asamblea Legislativa Plurinacional, para que atendiendo a la interpretación efectuada en el Fundamento Jurídico III.8.7 de la Sentencia, en el ámbito de sus competencias y las recomendaciones de los organismos internacionales en el marco de la progresividad de los derechos de la mujer, desarrollen normas que garanticen el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos conforme a lo establecido en el artículo 66 de la Constitución Política del Estado, y que las mismas coadyuven a resolver los abortos clandestinos; 6º EXHORTAR al Órgano Ejecutivo, priorice y ejecute políticas públicas educativas y de salud destinadas a la difusión, protección, atención, de los derechos sexuales y reproductivos de la mujer, que puedan contrarrestar y/o disminuir las tasas de mortalidad de las mujeres por causa de los abortos clandestinos, para la protección de la vida entendida desde la visión intercultural en el Estado Plurinacional, desarrollando para ello las siguientes acciones: Programas de apoyo social a favor de madres solteras, Desarrollo de una política estatal de educación en reproducción sexual, Programas de apoyo económico y social a padres de hijos de enfermedades congénitas, Mejorar de manera urgente las políticas y trato a los huérfanos y generar políticas de adopción y programas, incluso cuando alcanzan la mayoría de edad”.
En el año 2009, con la aprobación de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, se ha configurado un sistema de control concentrado y plural de constitucionalidad, que básicamente se refleja en la nueva composición del TCP, que ahora está integrado por Magistradas y Magistrados elegidos con criterios de plurinacionalidad, con representación del sistema ordinario y del sistema indígena originario campesino. Asimismo, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0300/2012, de 18 de junio de 2012, ha precisado: “(…) que la Constitución boliviana ha diseñado un sistema de control de constitucionalidad plural, pues no solamente se ejerce el control sobre normas formales, sino también sobre las normas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, además de conocer los conflictos de competencias entre las diferentes jurisdicciones y de revisar las resoluciones pronunciadas por la jurisdicción indígena originaria campesina cuando se considere que estas normas son lesivas a los derechos fundamentales y garantías constitucionales. Estas facultades fueron introducidas en la actual Constitución Política del Estado, en mérito al reconocimiento expreso a los derechos de los pueblos indígenas originario campesinos, a la igualdad jerárquica de sistemas jurídicos y jurisdicciones; pero además debe considerarse que la Ley Fundamental fue el resultado de un proceso dialógico en el que intervinieron los diferentes sectores de la población boliviana y, claro está, también las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que tuvieron un rol protagónico para la consolidación del Estado Plurinacional. (…)”. Asimismo, un breve ensayo que desarrolla la fundamentación doctrinal de este tema, haciendo una breve referencia a la evolución histórica del control de constitucionalidad en Bolivia, así como los principales antecedentes de la creación del Tribunal Constitucional en el país, para luego examinar la configuración actual del sistema de control de constitucionalidad a partir de la Constitución aprobada el año 2009, hasta su más reciente manifestación jurisprudencial, como control de carácter concentrado y de naturaleza plural, distinta de otras formas de control existentes en el Derecho Comparado; puede encontrarse en: VARGAS LIMA, Alan E. “La evolución de la justicia constitucional en Bolivia. Apuntes sobre el modelo de control concentrado y plural de constitucionalidad”. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, Nº20 (2016), 369-404. Disponible para lectura en: http://dx.doi.org/10.18042/cepc/aijc.20.13
En este sentido, si bien el artículo 196.I de la CPE, establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional, vela por la supremacía de la Constitución y ejerce el control de constitucionalidad; la jurisprudencia constitucional ha establecido de manera expresa, que: “(…) para que este Tribunal ejerza esta facultad, es necesario que las pretensiones de inconstitucionalidad se encuentren debidamente fundamentadas, cumplan con requisitos mínimos de argumentación, que hagan posible la contrastación de la norma impugnada con la Ley Fundamental; por ello, el art. 27.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), faculta a la Comisión de Admisión rechazar las acciones cuando concurra la cosa juzgada constitucional; la acción o recurso sea presentado de manera extemporánea (en los casos en exista un plazo de caducidad); y, cuando la demanda carezca en absoluto de fundamentos jurídico-constitucionales que justifiquen una decisión de fondo.”(Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0057/2015, de 8 de julio).
Esta misma Sentencia Constitucional, a tiempo de realizar el test de constitucionalidad de una norma impugnada en una Acción de Inconstitucionalidad Concreta, en su ratio decidendi estableció lo siguiente: “Dicho de otra forma, la accionante se limita a señalar preceptos de la Constitución Política del Estado sobre derechos y principios que estima vulnerados; empero, no efectúa ejercicio argumentativo alguno, respecto a la forma en que la disposición reglamentaria impugnada, lesiona tales derechos y artículos, y de qué manera su aplicación afectaría en la resolución final de su procesamiento, más aun cuando únicamente expresa que “la norma cuestionada de inconstitucionalidad asume una relevancia en la decisión del proceso, porque está siendo juzgada mediante una reglamentación que tiene carencia de plazos procesales, de manera que se le obliga a aceptar las reglas dispuestas por el juzgador; consiguientemente, la Resolución que emita el Órgano Electoral, será igualmente inconstitucional, ilegal, ilegítima, arbitraria e injusta”, sin establecer específicamente, en qué medida la decisión que debe adoptar el Tribunal Supremo Electoral depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición reglamentaria impugnada, omisión que imposibilita encontrar relevancia constitucional alguna para ingresar al análisis de fondo conforme a los razonamientos glosados en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en el que de manera clara se estableció que la expresión de fundamentos jurídico - constitucionales, al momento de promover una acción de inconstitucionalidad concreta, constituye un requisito esencial para que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingrese al análisis de fondo y efectué el control o test de constitucionalidad; en tal sentido, al ser los fundamentos jurídico constitucionales la expresión razonada de argumentos constitucionales que sean suficientes para establecer una duda razonable sobre la adecuación de la norma demandada, a los valores principios y normas de la Ley Fundamental y haga justificable un examen de los mismos, a efecto de verificar si la norma impugnada se encuentra en correspondencia o no con la Norma Suprema, la accionante, al no haber observado este requisito, no ha logrado establecer un argumento sólido que pueda generar duda razonable sobre la constitucionalidad del art. 45 del Reglamento para Campaña y Propaganda Electoral en Referendo, que permita a este Tribunal, adquirir la suficiente convicción de que tal disposición reglamentaria amerite su contrastación con preceptos constitucionales presuntamente lesionados.”
El entendimiento anterior fue asumido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, al señalar que: “…la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es competente para emitir la ley, si se imprimió el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley, sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley” (SCP 0336/2012, de 18 de junio).Línea jurisprudencial reiterada por la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0686/2012, de 2 de agosto. Por su parte, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 2139/2012, de 8 de noviembre, expuso entre sus fundamentos jurídicos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la inconstitucionalidad formal del Decreto Ley (DL) 12760 de 6 de marzo de 1975 (que aprobó el Código Civil), a cuyo efecto, hizo referencia a lo dispuesto en la SC 0024/2004 de 16 de marzo, por la cual se decidió declarar la constitucionalidad temporal del art. 138 del CC, aprobado por el DL 12760, con una vigencia de cinco años, a partir de la citación con la citada Sentencia Constitucional, y se exhortó al Órgano Legislativo para que en dicho plazo subsane los vicios de origen de la indicada disposición legal, bajo la conminatoria de que en caso de incumplimiento, la misma quedaría expulsada del ordenamiento jurídico al término antes señalado. Bajo ese contexto jurisprudencial, la citada SCP 2139/2012, precisó que: “Teniendo en cuenta lo anteriormente aseverado, el plazo de cinco años, que venció el 2009, sin que el anterior Poder Legislativo ni al actual Órgano Legislativo hayan subsanado o enmendado tal situación, a pesar de existir una Sentencia Constitucional, que claramente les exhortó la referida tarea, por lo que, el Poder y el Órgano Legislativo incumplieron reiteradamente lo dispuesto por la jurisdicción constitucional, a pesar de que sus fallos son de naturaleza vinculante y obligatoria, aspecto que genera responsabilidades por incumplimiento de deberes constitucionales”; y en su parte resolutiva, luego de declarar la CONSTITUCIONALIDAD del parágrafo I del art. 564 del Código Civil, aprobado por Decreto Ley 12760 de 6 de marzo de 1975, con vigencia temporal de cinco años a partir de la citación con la Sentencia; dispuso nuevamente lo siguiente: “EXHORTA al Órgano Legislativo para que en el plazo previamente establecido subsane los vicios de origen de la indicada disposición legal, bajo conminatoria de que en caso de incumplimiento, la misma quedará definitivamente expulsada del ordenamiento jurídico al vencimiento del termino señalado” (Línea jurisprudencial reiterada en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 1230/2017-S1, de 28 de diciembre). Sin embargo, la exhortación a la Asamblea Legislativa no fue cumplida sino hasta la aprobación de la Ley Nº1071 de 18 de junio de 2018, que en su artículo 1º dispuso: “Se eleva a rango de Ley, el Código Civil aprobado mediante Decreto Ley N° 12760 de 6 de agosto de 1975”; y en su artículo 2º declaró que quedan vigentes las modificaciones o derogaciones expresas a disposiciones específicas de la citada norma, anteriores a la promulgación de dicha Ley, cuando éstas guarden conformidad con la Constitución Política del Estado.
Esta distinción, se basa en la premisa sentada por el jurista vienés Hans Kelsen, cuando sostiene que: “(…) la Constitución no es solo una regla de procedimiento, sino además, una regla de fondo. Por consiguiente, una ley puede ser inconstitucional en razón de una irregularidad del procedimiento en su confección, o en razón de que su contenido contraviene los principios o direcciones formulados en la Constitución, es decir, cuando la ley excede los límites que la Constitución señala”. Cfr. KELSEN, Hans. La garantía jurisdiccional de la Constitución (la justicia constitucional). En: Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional. Nº 10. México: Editorial Porrúa, Julio-Diciembre 2008. Págs. 3-46. Una versión digital de este texto de consulta indispensable, también ha sido publicada en la página del Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, Nº15 (2011), 249-300. Disponible en: https://bit.ly/31rmnFP
Respecto al reconocimiento jurisprudencial de la figura de la inconstitucionalidad por omisión, cabe señalar que en la Declaración Constitucional N° 06/2000, emitida respecto a una Consulta sobre la Constitucionalidad de un Proyecto de Ley, realizada por el entonces Presidente Nato del Congreso, Jorge Quiroga Ramírez, en el año 2000, el Tribunal Constitucional determinó la inconstitucionalidad por omisión del párrafo tercero del artículo 25 y del párrafo segundo del inciso n) del artículo 29 del Proyecto de Ley N° 016/00-01, objeto de la consulta. Posteriormente, la Sentencia Constitucional N° 52/2002, resolvió un Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad interpuesto por la entonces Defensora del Pueblo, Ana María Romero de Campero, demandando la inconstitucionalidad del Art. 119 párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto del Código Electoral, modificado por Ley 2282 de 04 de diciembre de 2001. En aquella ocasión, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad por omisión de la frase "por el tiempo que determine la Corte Nacional Electoral" del párrafo quinto del Art. 119 de la Ley 2282 de 04 de diciembre de 2001. Estos y otros antecedentes, se encuentran ampliamente detallados en el trabajo de: GAMARRA PÉREZ, Rubén Alejandro (2014). La Inconstitucionalidad por Omisión en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional boliviano. Fides et Ratio - Revista de Difusión cultural y científica de la Universidad La Salle en Bolivia, 7 (7), 25-49. Recuperado en 21 de julio de 2020, de: https://bit.ly/3fTni6s
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que: “Debe considerarse que la Constitución Política del Estado tiene una incuestionable fuerza normativa; pues es una norma jurídica auténtica, susceptible de invocación en la sustanciación de cualquier proceso o causa, de manera que los jueces y tribunales están compelidos a resolver los litigios a la luz de la Norma Suprema, entendimiento que supone la materialización del principio de eficacia y aplicación directa del texto constitucional. Bajo ese razonamiento, los principios insertos en la Ley Fundamental se establecen como directrices para los poderes públicos y particularmente para los administradores de justicia, ello permite prescindir de un desarrollo legislativo para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales, viabilizando su materialización y el ejercicio pleno a la luz de la interpretación de los principios insertos en la Constitución Política del Estado” (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°1697/2013, de 10 de octubre).
